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1. 들어가며

  최근 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6415판결, 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6446판결에서는, 조합설립인가 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때 그 여러 명의 양수인들(이하 ‘다물권 양수인들’이라 합니다)은 독립하여 단독분양대상자가 된다고 판시하였습니다. 본 발제에서 기존 법제처의 해석, 위 판결 내용에 대한 소개 및 이와 관련하여 발의된 개정안을 개괄적으로 검토하도록 하겠습니다.



2. 쟁점 사항

  조합설립인가 당시에는 1인이 다수의 부동산을 소유하고 있었으나 그 후 이를 양도하여 분양신청기간 만료일을 기준으로 다수의 사람이 다수의 부동산을 소유하게 된 경우, 다수의 소유자에게 소유자별로 각 1개의 분양신청권이 인정되어야 하는지가 문제되는 쟁점입니다.



3. 관련 법률 및 기존 법제처 해석

가. 관련 법률



   도시정비법 제39조 제1항 제3호는 ‘조합설립인가 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때, 정비사업의 조합원은 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다’고 규정하고 있습니다. 그리고 다물권 양수인들에게 각각 분양신청권을 인정할 수 있는지에 관한 문제는, 위 도시정비법 제39조 제1항 제3호의 ‘대표하는 1명을 조합원으로 본다’는 규정이 ‘다물권 양수인들의 분양신청권’까지 부정하는 것으로 해석하여야 하는지와 관련된다고 할 것입니다.



나. 기존 법제처의 해석([법제처 18-0591, 2019. 2. 20., 대전광역시 서구])



  다물권 양수인들의 분양신청권 인정 여부에 대한 도시정비법 제39조 제1항 제3호의 해석과 관련해 기존 법제처는 “대표 조합원이 아닌 토지등소유자는 분양신청을 할 수 없다고 보아야 합니다”라고 유권해석을 한 바 있습니다.



  그러나 최근 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6415판결, 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6446판결에서는 위 법제처 해석과 상반되게 다물권 양수인들 각각에 대하여 분양신청권이 인정된다고 판시하였는바, 아래에서는 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6415판결을 중심으로 살펴보도록 하겠습니다.



4. 대상사건(광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6415판결)

가. 사실관계



    - 광주광역시는 2007. 7. 18. 광주광역시 고시 E로 광주 동구 F 일원 127,230.53㎡를 재개발사업을 위한 정비구역으로 지정하였음. 그리고 피고는 2007. 8. 29. 광주광역시 동구청장으로부터 위 사업을 시행하기 위하여 조합설립인가와 2017. 2. 20. 사업시행인가를 받았음.

    - 원고 A는 1996년경 위 재개발사업 시행구역 내에 있는 광주 동구 G 지상 다세대주택(10세대)인 H빌라(이하 ‘이 사건 빌라’라 합니다)를 신축하여 소유권을 취득하였고, 2015. 4. 1. 이 사건 빌라 호실 중 I호에 관하여 원고 B에게 2015. 2. 25. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었음.

    - 피고는 2017. 3. 22.부터 2017. 5. 30.까지 조합원 분양신청을 받았고, 원고들은 위 기간 내에 피고에게 분양신청을 하였음.

    - 이후 피고는 2018. 5. 4. 조합원총회에서 ‘조합설립인가 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권 등을 양수한 사람’에게 보류지를 배정하고, 이 사건 소송 등 관련 소송의 결과를 관리처분계획에 반영한다는 내용의 관리처분계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 합니다)을 의결하였고, 광주광역시 동구청장은 2018. 7. 27. 이 사건 소송 등의 결과에 따라 즉시 관리처분계획의 변경절차를 이행한 후 변경인가를 신청한다는 조건으로 위 관리처분계획을 인가하였음.



나. 원고들의 주장



  조합설립인가 당시에는 1인이 다수의 부동산을 소유하고 있었으나 그 후 이를 양도하여 분양신청기간 만료일을 기준으로 다수의 사람이 다수의 부동산을 소유하게 된 경우, 위와 같은 다수의 소유자에게는 소유자별로 1개의 분양신청권이 인정되어야 한다. 따라서 분양신청기간 만료일 당시 소유자이거나 그 소유자로부터 권리·의무를 승계한 원고 등에게는 각 1개씩의 분양신청권이 인정되어야 한다.



다. 피고의 주장



  구 도시 및 주거환경정비법(2018. 6. 12. 법률 제15676호로 개정되기 전의 것) 제39조 제1항 제3호는 이 사건 쟁점 사안의 경우 여러 명을 대표하는 1인만을 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 분양신청권은 조합원의 권리에 해당하므로 이 사건 쟁점 사안의 경우에도 인정되는 조합원 1인에 대응하는 1개의 분양신청권만 인정되어야 한다.



라. 판시 사항의 요지



    1) 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외에 다물권 양수인들)의 조합원 지위의 문제



  대표조합원 이외에 다물권 양수인들도 정비구역 내 토지 등을 소유한 자이고, ① ‘조합설립인가 후 관리처분계획의 인가 전’까지 정비구역 내 토지 등을 양수한 자의 경우에 조합원 지위를 박탈하는 규정은 두고 있지 않은 점, ② 제39조 제1항 제3호에 따라 조합원의 자격을 취득할 수 없다고 볼 경우에 관한 손실보상 규정은 따로 마련하고 있지도 않은 점을 근거로 법령상 특별한 제한이 없는 한 당해 조합의 조합원 지위 자체는 인정된다고 보아야 한다고 판시하였습니다. 



    2) 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외에 다물권 양수인들)의 독자적인 분양신청권 인정 여부



  다물권 양수인들 각각에 대하여 다음과 같은 이유로 독자적인 분양신청권이 인정된다고 판시하였습니다.



    가) 구 도시정비법 등 관계 법령은 분양대상자를 ‘토지등소유자’로 규정하고 있음



  구 도시정비법 제72조는 제1항에서 사업시행자로 하여금 분양공고의 내용은 조합원이 아닌 ‘토지등소유자’에게 통지하도록 규정하고 있고, 제3항에서는 조합원이 아닌 ‘토지등소유자’가 분양신청기간 내에 사업시행자에게 분양신청을 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제74조 제4항, 같은 법 구 시행령(2018. 5. 8. 대통령령 제28873호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제63조 제1항 제3호는 재개발사업에 관한 관리처분의 방법을 규정하면서 분양대상자를 조합원이 아닌 ‘토지등소유자’로 규정하고, 광주광역시 도시 및 주거환경정비조례(2018. 11. 15. 조례 제5130호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 광주광역시 조례’라고 한다) 제25조 제1항도 분양대상자를 ‘토지등소유자’로 한다고 규정하고 있음을 근거로 합니다.



    나) 조합원의 수와 분양대상자의 수가 반드시 일치하는 것은 아님



  토지등소유자는 당연히 조합원이 되어 조합원의 범위와 토지등소유자의 범위는 대체로 일치하게 되기는 하지만, ① 구 도시정비법 제74조 제4항, 같은 법 구 시행령 제63조 제1항 제3호는 분양대상자를 정비구역의 토지등소유자라고 규정하면서도 토지등소유자인 정비구역 내 지상권자를 분양대상자에서 제외하고 있고, 공동주택을 분양하는 경우 시·도조례로 정하는 바에 따라 기준에 부합하지 않는 토지등소유자는 분양대상에서 제외할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같은 경우 조합원의 수보다 분양대상자의 수가 더 적어지게 됩니다.



  ② 한편, 구 도시정비법 제39조 제1항 제1호는 수인이 1개 부동산을 공유하고 있는 경우 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정하고 있음에도, 제76조 제1항 제7호 가목에서 시·도조례에 따라 분양신청권을 여러 개 부여할 수 있는 예외규정을 두고 있으며, 그 위임에 따라 규정된 구 광주광역시 조례 제25조 제2항 제3호 단서는 일정요건을 갖춘 공유자들의 경우 수인의 분양대상자 지위를 부여하고 있습니다. 



  ③  또한 구 도시정비법 제39조 제1항 제2호 또는 구 도시정비법의 해석상 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 조합원의 수는 1명으로 산정되나, 제76조 제1항 제7호 나목, 다목에서는 이러한 경우에도 소유한 주택 수만큼 분양을 받을 수 있는 예외를 규정하고 있으므로 분양대상자가 조합원의 수보다 더 많아질 수 있습니다.



    다) 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외 다물권 양수인들)의 분양신청권을 박탈할 명문의 규정이 없음



  구 도시정비법은 제77조 제1항에서 1필지의 토지가 분할되는 경우(1호), 단독 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우(2호), 하나의 대지 범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우(3호), 나대지에 건축물을 새로이 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 증가되는 경우(4호)에는 정비구역 지정·고시가 있은 날 또는 시·도지사가 투기 억제를 위하여 정비구역 지정·고시 전에 기준일을 따로 정하는 경우에는 그 다음날을 기준으로 분양받을 권리를 산정하도록 규정하고 있는데, 이는 정비구역 지정·고시 이전에 부당이득을 노리는 투기세력 등의 유입을 사전에 근본적으로 차단하고, 기존 조합원의 권익 보호를 위하여 소위 ‘지분 쪼개기’를 하는 경우 분양권을 제한하고자 한 것이고, 위 규정은 그 형식이나 내용을 고려할 때 ‘지분 쪼개기’에 해당하는 유형을 제한적으로 열거하고 있는 것으로 해석됩니다.



  한편, 위 규정과 이 사건 조합원 자격 규정은 구 도시정비법이 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되면서 함께 신설되었는데, 이와 같이 입법자가 이 사건 조합원 자격 규정을 신설하면서도 ‘지분 쪼개기’를 통한 투기세력에 대하여 분양권을 제한하는 내용의 법률조항을 따로 신설한 점에 비추어 보더라도, 이 사건 조합원 자격 규정이 나머지 토지등소유자를 분양대상에서 제외하는 의미라고 보기는 어렵고, 나아가 입법자는 이 사건 쟁점 사안과 같은 경우에도 ‘하나의 대지범위 안에 속하는’ 토지와 주택 등 건축물을 분리 양도한 경우(3호)에는 ‘지분 쪼개기’의 유형에 포함하여 규제할 수 있도록 하였는바, 이 사건 쟁점 사안의 경우를 ‘지분 쪼개기’유형에 포함시키지 않은 것이 단순한 입법의 불비라고 보기도 어렵습니다. 



  또한, 구 도시정비법 제74조 제4항, 같은 법 구 시행령 제63조 제1항 제3호는 공동주택을 분양하는 경우 시·도조례로 정하는 금액·규모·취득 시기 또는 유형에 대한 기준에 부합하지 아니하는 토지등소유자를 시·도조례로 정하는 바에 따라 분양대상에서 제외할 수 있도록 규정하고 있는바, 결국 구 도시정비법은 ‘지분 쪼개기’로 열거한 유형 외에서의 투기 방지 문제를 법률로써 일률적으로 규율하는 대신 그때그때의 정책적 필요나 각 시·도의 구체적 사정을 고려할 수 있도록 대통령령 또는 조례에 위임하고 있는 것으로 해석됩니다. 



  그런데 위와 같은 구 도시정비법의 위임에 따라 규정된 구 광주광역시 조례는 제25조 제1항에서 분양대상자를 관리처분계획기준일 현재 건축물 중 주택을 소유한 자와 같은 ‘토지등소유자’로 규정하고 있고, 제2항에서도 구 도시정비법 제77조에서 열거하고 있는 유형의 경우 및 하나의 부동산을 수인이 공유하고 있는 경우를 1인의 분양대상자로 본다고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 쟁점 사안과 같은 경우를 분양대상자에서 제외하지 않고 있습니다.



  위와 같이 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외에 다물권 양수인들)의 분양신청권을 제한할 아무런 명문의 규정이 존재하지 않는데도 오로지 투기 방지라는 공익적 이유를 들어 구 도시정비법 및 관계 법령의 유추·확장해석을 통해 나머지 토지등소유자의 분양신청권을 박탈하는 것은 허용될 수 없고, 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외에 다물권 양수인들)의 분양신청권을 인정할 경우 ‘1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유하고 있는 경우 1주택을 공급’하도록 규정하고 있는 구 도시정비법 제76조 제1항 제6호를 잠탈하게 되는 결과가 발생할 수 있으나, 위 규정을 강행규정으로 보기는 어려우므로 이를 제한할 명문의 규정이 없는 한 허용되어야 하는 것은 마찬가지라고 하였습니다.



    라) 수인이 1개 부동산을 공유하고 있는 경우와 구별됨



  수인이 1개 부동산을 공유하고 있는 경우와 달리 이 사건 쟁점 사안의 나머지 토지등소유자(대표조합원 이외에 다물권 양수인들)에 관해 분양대상자 지위를 제한하는 아무런 명문의 규정이 없고, 조합원의 분양신청권은 조합에 대한 현물출자의무에 대응하여 인정되는 권리라는 측면에서 볼 때, 구 도시정비법이 수인이 1개 부동산만을 현물출자하게 되는 공유의 경우와 수인이 여러 개 부동산을 현물출자하게 되는 이 사건 쟁점 사안의 경우를 달리 취급하여 나머지 토지등소유자의 분양대상자 지위를 제한하지 않는 것에는 합리적인 근거가 있는 것으로 보이므로 수인이 1개 부동산을 공유하고 있는 경우에 관한 규정이나 법리를 이 사건 쟁점 사안에 그대로 적용할 수는 없습니다.



    마) 통일적인 권리 행사의 필요성도 크지 않음



  분양신청권은 단순히 조합의 구성원으로서 행사할 수 있는 절차적 권리가 아니라 조합에 대한 현물출자의무의 이행에 대한 대가로 인정되는 실체적인 권리에 해당하므로 대표조합원 이외에 다물권 양수인들에게 각자 분양대상자 지위가 인정된다고 해석되는 이상, 의결권이나 조합 임원의 선임권 및 피선임권 등 절차적 권리를 행사하는 경우와 달리 분양신청권은 각자 행사할 수 있다고 봄이 타당하며, 조합으로서는 조합원의 지위가 양도된 경우에도 조합에 양도 통지를 한 경우에 한하여 그 양수인을 조합원으로 보아 분양절차를 진행하면 족하고, 분양신청기간 내에 적법한 방법 및 절차에 따라 분양신청을 한 토지등소유자들을 분양대상자로 취급하여 관리처분계획을 수립하면 되므로, 이 사건의 경우 각자 분양신청권을 행사할 수 있다고 보더라도 조합 운영에 크게 지장이 발생한다고 보기도 어렵습니다. 



    바) 소결



  대상판결에 의하면 ① 도시정비법 등 관계법령이 분양대상자를 ‘토지등소유자’로 규정하고 있는 점, ② 조합원 수와 분양대상자의 수가 반드시 일치하는 것은 아닌 점, ③ 분양권 산정기준일의 예외를 규정한 도시정비법 제77조는 다물권 양수인들을 포함하고 있지 않으므로 다물권 양수인들의 독자적 분양신청권을 박탈하는 도시정비법이나 조합정관의 규정이 없는 점, ④ 다물권 양수인들의 경우는, 수인이 1개의 부동산을 공유하는 경우와 구별되는 점, ⑤ 다물권 양수인들이 분양신청권을 통일적으로 행사할 필요성이 크지 않다는 점을 근거로 다물권 양수인들 각각의 분양신청권이 인정되어 단독분양대상자로 보아야 합니다. 



5. 개정안 발의

  다만, 2021. 3. 8.자로 소병훈의원등10인에 의하여 도시정비법 일부개정안이 제안되어 대상판결의 취지가 인정되지 않는 방향으로 개정될 가능성이 있습니다(의안번호 2108619).



6. 결어

  도시정비법 제39조 제1항 제3호의 해석과 관련하여, 기존 법제처 유권해석에 의하면, 조합설립인가 당시에는 1인이 다수의 부동산을 소유하고 있었으나 그 후 이를 양도하여 분양신청기간 만료일을 기준으로 다수의 사람이 다수의 부동산을 소유하게 된 경우, 위와 같은 다수의 소유자에게 소유자별로 각 1개의 분양신청권이 인정될 수 없다고 하였습니다. 

  

  그러나 최근 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6415판결, 광주고등법원 2020. 1. 23. 선고 2018누6446판결에서는 위 법제처 해석과 상반되게 다물권 양수인들 각각에 대하여 분양신청권이 인정된다고 판시하면서 11년 만에 법 해석이 바뀌어 논란이 되고 있습니다.



  다만 2021. 3. 8.자로 소병훈의원등10인에 의하면 위 대상판결의 판시내용을 부정하는 방향으로 도시정비법 일부 개정안이 제안되었는바, 이와 관련해 진행 추이가 어떻게 될지는 조금 더 지켜볼 필요가 있을 것으로 보입니다. 





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