1. 논점의 정리

  재개발 및 재건축사업 또는 지역주택조합 사건의 경우, 조합 사업 관련 자료의 공개와 관련하여 조합의 정보공개 의무 및 정보공개의 범위가 문제되는 경우가 많습니다. 우리 법인은 조합을 상대로 정보공개를 청구하거나 조합의 정보 공개의무 위반을 이유로 하여 형사 고소를 대리하거나, 반대로 조합을 대리하여 자문을 진행하는 경우가 있습니다. 이러한 법리적 쟁점에 관하여 공유하여 참고하시면 좋을 것으로 판단됩니다. 

2. 관련 판례 소개

가. 조합의 정보공개 의무와 관련한 판례

  대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결에 따르면, 「도시 및 주거환경정비법 제124조 제1항, 제4항, 제138조 제1항 제7호의 입법취지는 정비사업의 시행과 관련된 서류와 자료를 공개하도록 하여 정비사업의 투명성·공공성을 확보하고 조합원의 알권리를 충족시키기 위한 것이다.」라고 판시하였다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결 참조). 

  헌법재판소 2011. 4. 28. 선고 2009헌바90 전원재판부 결정은 「정비사업의 투명성·공공성을 확보하기 위하여는 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개가 필요하고 판시하였다, 도시정비법 제124조의 입법취지가 재건축 사업에서의 조합장을 비롯한 조합임원의 비리를 근절하기 위한 것으로서, 지역사회와 국가 전체에 미치는 병폐를 개선하기 위한 것이라고 설시하고 있습니다(헌법재판소 2011. 4. 28. 선고 2009헌바90 전원재판부 결정 참조). 

  위와 같은 도시정비법상 정비사업 시행 자료 15일 이내 미공개 및 정보공개 요청 자료 15일 이내 미제공에 관한 형사처벌과 관련한 판례로 ① 부산지방법원 2021. 9. 8. 선고 2021고정163 판결 ② 의정부지방법원 2020. 10. 22. 선고 2020고정1127 판결 ③ 울산지방법원 2018. 12. 20. 선고 2017고정948, 2018고정587 판결 ④ 서울동부지방법원 2020. 10. 7. 선고 2020고정727 판결 등이 있습니다. 이렇게 법원은 조합의 임원 등이 사업 관련 서류가 작성된 후 15일 이내에 이를 공개하지 않은 범죄사실에 대하여 벌금을 선고하고 있습니다.

나. 조합의 정보공개 범위와 관련한 판례

  대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결은 ‘조합원의 전화번호’가 도시 및 주거환경정비법 제124조 제4항에 따른 열람·복사의 대상인지 여부가 문제된 사안에서, 조합원의 전화번호도 도시정비법 제124조 제4항에 따른 열람·복사의 대상이라고 판시하였습니다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결 참조). 

  대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결은 구 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 합니다) 제81조 제1항 제3호에서 정한 ‘의사록 관련 자료’에 참석자명부와 서면결의서가 포함되는지 여부가 문제된 사안에서 참석자명부와 서면결의서는 도시정비법 제81조 제1항 제3호 의사록의 관련 자료에 포함된다고 보는 것이 체계적이고 논리적인 해석이라 할 것이고, 그와 같은 해석이 죄형법정주의에 위배된다고 볼 수는 없다.」고 판시한 바 있습니다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결 참조).

  창원지방법원 2016. 12. 8.자 2016카합10268 결정은 개인정보 보호법에 따라 조합원 명부상 주소와 전화번호 및 용역계약서가 공개되어야 하는지 여부가 문제가 된 사안에서, 주택법 제12조 제2항은 조합 구성원 명부를 열람·복사청구권의 대상으로 명시하고 있으므로, 이는 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당한다고 봄이 타당하다고 보았습니다..나아가 열람 및 등사 요청의 범위에서 주민등록번호가 제외된 점, 채권자들은 이 사건 조합의 주택조합사업의 원활한 추진을 위하여 이 사건 자료를 열람 및 등사하고, 채무자들이 위 사업을 공정하고 투명하게 추진하는지 살핀 후, 필요하다면 조합원들의 의견을 수렴하겠다는 취지로 조합원들의 주소 및 연락처의 공개를 요청하고 있는 점 등을 미루어, 조합원들의 주소와 연락처를 포함한 조합원 명부의 열람 및 등사 요청이 부당하다고 보기 어렵다.」고 판시하며, 채권자의 장부등열람허용가처분을 인용하였습니다(창원지방법원 2016. 12. 8.자 2016카합 10268 결정 참조). 

  다만, 도시정비법상 ‘관련 자료’에 해당하는 범위를 죄형법정주의에 따른 형벌법규 해석원칙을 이유로 다소 좁게 해석하는 판시도 존재합니다(대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결 참조). 최근 대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결에 따르면, 구 도시정비법과 현행 도시정비법은 공개대상이 되는 서류를 각호에서 구체적으로 열거하면서도 ‘관련 자료’의 판단 기준에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 밖에 공개가 필요한 서류 및 관련 자료는 대통령령에 위임하여 이를 추가할 수 있는 근거 규정을 두고 있다고 판단하였습니다. 따라서 구 도시정비법과 현행 도시정비법 혹은 그 위임에 따른 시행령에 명문의 근거 규정 없이 정비사업의 투명성·공공성 확보 내지 조합원의 알권리 보장 등 규제의 목적만을 앞세워 각호에 명시된 서류의 ‘관련 자료’의 범위를 지나치게 확장하여 인정하는 것은 죄형법정주의가 요구하는 형벌법규 해석원칙에 어긋난다고 판시하면서, ① 구 도시정비법 제81조 제1항 제3호, 현행 도시정비법 제124조 제1항 제3호에서 정한 의사록의 ‘관련 자료’에 속기록이 포함된다고 보는 것은 문언의 가능한 의미를 벗어나 피고인에게 불리한 확장해석에 해당하여 허용될 수 없으며, ② 자금수지보고서가 도시 및 주거환경정비법 제124조 제1항 제9호에서 정한 결산보고서의 ‘관련 자료’에 해당한다고 보아 이를 형사처벌의 근거로 삼는 것은 죄형법정주의의 원칙하에서 문언의 가능한 범위를 벗어나 피고인에게 불리한 확장해석에 해당하여 허용될 수 없다고 보았습니다.

3. 검토 및 정리 

  1) 도시정비법의 조합의 사업 관련자료의 공개의무와 관련 입법취지는 사업의 특성상 조합임원과 외부업체 간 유착으로 인한 비리가 발생할 소지가 크다는 점을 고려하여, 조합원들의 알권리를 보장하고 사업 시행관련 자료를 공개할 경우 정비사업의 투명성 및 공공성을 확보하고자 다소 엄격한 의무를 정보접근 측면에서 우월한 지위를 가진 조합 측에 부담시키고자 함입니다. 또한 이러한 관점에서 조합이 조합원들에 대한 정보공개에 있어 거짓된 내용을 통하여 조합 측에 불리한 사실을 숨기거나, 유리한 해석만을 호도하는 것을 방지하려고 하는 것으로 보입니다.

  또한 공개의무와 관련하여 도시정비법 및 주택법 상 형사처벌 규정이 존재하며 실제로 벌금 등의 처벌이 이루어진다는 점에서, 조합장 또는 조합임원의 범죄사실은 다수 시민들의 주거생활에 큰 영향을 미치는 도시정비 및 지역주택사업을 시행하는 조합의 투명한 운영을 저해하는 범죄라는 점을 고려한 것으로 보입니다. 실제로 이와 관련하여, 도시정비법상 재개발 또는 재건축 사업의 경우에는 조합장 또는 조합임원의 공개의무 위반을 이유로 벌금 100만 원 이상의 형이 선고되는 경우, 결격사유 및 해임 사유에 해당(도시정비법 제43조 제1항 제5호 및 동조 제2항)하여 향후 조합의 업무에 더 이상 관여하기 어려워진다는 점에서 그 책임이 더욱 중하다고 할 것입니다.

  2) 조합의 사업 관련자료의 공개범위와 관련하여 조합원 명부를 공개할 경우 조합원들의 이름, 주민등록번호, 전화번호와 같은 개인정보를 제외한 채 공개하여도 되는지 여부에 대하여 주로 조합의 정보 공개범위를 넓게 인정하는 추세이며, 최근 대법원 판례에서 명시적으로 ‘조합원의 전화번호’가 도시 및 주거환경정비법 제124조 제4항에 따른 열람·복사의 대상이라고 판시하였습니다. 또한 해당 판결의 판결 이유를 살펴보면, ‘조합원 명부’의 정보 중 주민등록번호를 제외한 다른 정보들은 원칙적으로 열람·복사의 대상이라는 취지로 판단하고 있는 것으로 보입니다. 

  또한 참석자명부와 서면결의서가 도시정비법 제81조 제1항 제3호 의사록의 관련 자료에 포함된다고 판시한 대법원 판례 역시 조합원 등의 의사결정 내용이 올바르게 반영되었는지 여부 등을 판단하기 위한 필요 자료를 넓게 보고 있다는 점을 확인할 수 있습니다. 이처럼 다수 시민들의 주거생활에 큰 영향을 미치는 도시정비 및 지역주택 사업을 시행하는 조합의 투명한 운영 및 조합원들의 알권리 보장이라는 측면에서, 법원은 정보공개의 범위 역시 넓게 인정하려는 태도를 가지고 있습니다.

  다만, 최근의 대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결의 경우, 도시정비법상 ‘관련 자료’에 해당하는 범위를 죄형법정주의에 따른 형벌법규 해석원칙을 이유로 정보 공개 범위를 다소 좁게 해석하는 취지의 판시를 하였다는 점을 주목할 필요도 있을 것으로 판단됩니다. 

  3) 정보공개 범위에 관한 조합의 입장은 주로 다른 조합원들의 개인정보들을 조합원들의 개인정보 보호를 이유로 개인정보를 제외해야 한다고 주장하나, 해당 부분은 열람·복사 등의 방법 등을 통해 제공받은 조합원들이 이를 제공받은 목적 외의 용도로 이용하거나 제3자에게 제공하는 경우에는 개인정보보호법 위반(「개인정보 보호법」 제19조, 제71조 제2호) 등을 이유로 형사처벌의 대상이 될 수 있다는 점을 고려하였을 때 원칙적으로 해당 정보들은 공개하는 것이 타당해 보입니다. 또한 조합 측에서 해당 정보에 관하여 외부로 유출하지 않겠다는 취지의 확약서를 교부하여 조합원의 서명을 받는 방법도 가능할 것입니다.

  만일 조합이 위와 같은 이유로 정보공개를 거부하는 경우에는, 정보공개를 청구한 조합원들이 법원에 장부등열람허용가처분 등을 신청할 수 있으며 이 경우 인용될 가능성이 높을 것입니다. 또한 관련 서류 및 자료의 공개 의무를 제대로 이행하지 않음에 따라 도시정비법 및 주택법에 따른 형사고소의 가능성도 배제할 수 없을 것입니다. 

4. 결론

  조합 사업 관련 자료는 재판 및 조합 관련 업무를 수행하면서 중요한 자료로 활용되기에, 위에서 살펴본 바와 같이 조합의 정보공개 의무 및 정보공개의 범위가 문제되는 경우가 많습니다. 이러한 법리적 쟁점에 관하여 향후 유사 사례 진행 시 참고하시면 좋을 것으로 판단됩니다.